A 12 años del Impuesto Directo a los Hidrocarburos

Transcurridos más de 12 años, desde la aprobación de la Ley 3058 de mayo de 2005, que crea el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) y un nuevo régimen específico de coparticipación, es importante evaluar este impuesto desde el punto de vista de su naturaleza, recaudación, distribución y su destino.

El IDH nace como efecto de demandas sociales y de la revisión de la política sobre hidrocarburos, estableciendo el cobro de impuestos y/o regalías a las empresas petroleras de 50% (11% como regalía en beneficio de los departamentos productores, 1% como regalía nacional compensatoria para los departamentos de Beni y Pando, 6% como participación en favor del Tesoro General de la Nación (TGN) y 32% como IDH).

La base imponible del IDH es el valor total de la producción, base sobre la cual se aplica la alícuota para determinar el tributo a pagar, no muy común dentro de una estructura tributaria de algún país, si bien es fácil de controlar, producen a menudo distorsiones en el sistema fiscal por su alta volatilidad; este tipo de impuestos sólo buscan el recaudo y no garantizar la inversión y el crecimiento económico sostenible. Las buenas prácticas recomiendan gravar impuestos generalmente a mecanismos clásicos de fuentes, como la renta, el consumo, la propiedad, el comercio exterior y ahora último al medio ambiente.

La recaudación de este impuesto para el fisco es importante, constituye, junto al Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el Impuesto a las Utilidades de las Empresas (IUE),más del 70% de la recaudación total anual, esto muestra la limitación que tiene la estructura tributaria en Bolivia, que concentra el recaudo en pocos impuestos.

El IDH, desde su vigencia en 2005, ha mostrado un comportamiento creciente hasta el año 2014 situándose en $us 2.242 millones. A partir de 2015 muestra un deterioro considerable; se estima para el año 2017 en $us 823 millones, como consecuencia de la disminución de los precios internacionales y los niveles de producción. Para los economistas un valor no dice nada si no relacionamos con el tamaño de la economía, la recaudación del IDH en 2005 fue de 3% del PIB (sólo siete meses desde la creación del impuesto), en la gestión 2016 alcanzó a 3,2% del PIB y se espera en 2017 2,1% del PIB. La tendencia dependerá principalmente del comportamiento futuro e incierto de los volúmenes y precios internacionales de los hidrocarburos; en el corto y mediano plazo no se avisarán factores positivos que permitan mejorar los niveles de recaudación.

Esta situación de ingresos elevados ha permitido una buena salud de las finanzas públicas del sector público en su conjunto que se tradujeron en superávits fiscales históricos en el período 2006-2013. A partir de la gestión 2014 esta situación cambió sustancialmente mostrando un deterioro considerable, revirtiendo este resultado a déficits fiscales importantes para el tamaño de economía -6,6% y -7,8% en 2016 y 2017 respectivamente.

Desde el año 2005 a 2017 el Estado boliviano recibió por el IDH más de $us 15.600 millones con destino a sus beneficiarios, TGN (24%), Gobiernos Departamentales (12,5%), Municipios (41%), Universidades (6,1%) y el Fondo Indígena (4,4%). De estos recursos se destinaron el 66% a gastos corrientes y otros y, sólo 34% a la inversión pública. Surge el cuestionamiento si los ingresos del IDH han sido orientados a lograr cambios estructurales en el país o si fueron utilizados para financiar el consumo del Sector Público. La disminución de estos recursos pone en alto riesgo la sostenibilidad de muchos gastos corrientes, su financiamiento es dudoso en el mediano plazo. En las finanzas públicas existe el peligro inminente de financiar gasto recurrente (rutinario) con ingreso no recurrente, con una alta probabilidad de no repetirse en el futuro.

De acuerdo a la ley de creación del IDH todos los beneficiarios de estos recursos deben destinarlos a los sectores de “educación, salud, caminos, desarrollo productivo y todo lo que contribuya a la generación de fuentes de empleo”. Sin embargo el nivel central del Estado desde el año 2005 ha emitido diversas normas legales permanentes para condicionar en gran parte el uso de estos recursos, denominándolos gastos obligatorios que deben cumplir todos los beneficiarios e inscribir en sus presupuestos anualmente, conceptos que varían desde festivales, fondos de promoción a la inversión y a la educación cívico patriótica, ítems en salud y educación, renta dignidad y, otros. Estos gastos son inflexibles al momento de su priorización y están exigidas por transferencias automáticas.

Las estadísticas del destino de estos recursos muestran que existe una dispersión en su uso hacia un gran número de finalidades, lo que refleja que todos los niveles de Gobierno han atendido diferentes necesidades y demandas. La mayor parte es asignada a la renta dignidad, gastos corrientes y otros del Nivel Central del Estado; educación; y transporte. Los recursos asignados hacia sectores como el agropecuario, desarrollo económico/productivo y turismo son mínimos, aproximadamente 3% en promedio sobre el total. Claramente los sectores productivos generadores de empleo no han sido priorizados. (Detalles http://www.jubileobolivia.org.bo).

Estos resultados muestran que estos recursos se están atomizado cada día más, dispersando en miles de programas y proyectos pequeños. En vez de dividir estos recursos en varios conceptos, se deberían destinar a lo establecido en la norma de creación con la ejecución de megaproyectos. Bolivia no aprovechó el momento de gran oportunidad que significó contar con estos cuantiosos ingresos, que podrían haber permitido trascender hacia un desarrollo más diversificado y sostenible en el largo plazo.

Muchos son los desafíos que se deben enfrentar a futuro para el manejo de la economía en su conjunto y de las finanzas públicas en particular que garanticen la sostenibilidad fiscal en el mediano y largo plazo.

En medio de las dificultades que afrontan y afrontarán todos los beneficiarios del IDH, TGN, Gobiernos Departamentales, Municipios, Universidades y Fondo Indígena, es preciso preguntarnos cuáles serán las políticas fiscales que implantarán en el corto plazo para enfrentar esta disminución de ingresos, esperemos por una buena salud fiscal y económica que las soluciones se orienten a optimizar el gasto público antes de pensar en gravar nuevos impuestos o recurrir a nuevos endeudamientos.

El autor es economista.