Abrogaron un plan sin plan

El inicio de 2020 no fue fácil para Bolivia ya que el país enfrentaba al menos cuatro factores de riesgo muy fuertes. Empezamos la gestión con una democracia frágil, golpeada desde 2016, con el desconocimiento de los resultados de las urnas en el referéndum de febrero de ese año y que dieron origen a los conflictos de octubre y noviembre de 2019.

A ese elemento se suma el agotamiento del modelo de gestión económica, evidenciado por la desaceleración del crecimiento (de 6,8% en 2013 a 2,2% en 2019), un déficit fiscal promedio del 7% del PIB entre 2014 y 2019, y una pérdida de reservas internacionales: de más de 14.000 millones de dólares en 2014 a un poco más de 6.500 en el momento que Evo Morales abandonó el poder.

La fragilidad también se daba en el ámbito social, ya que al menos desde 2018 se había observado un estancamiento en la caída de la pobreza (en torno al 35%) –medida con indicadores atrasados y que claramente subestimaban esa cifra– y fuertes vulnerabilidades en la clase media, sobre todo por las condiciones laborales que enfrentan, ya que a pesar de 14 años de ingresos extraordinarios, persisten en el país los empleos de baja calidad, cuentapropistas y generados mayoritariamente en el sector informal.

Finalmente, las capacidades sanitarias ya estaban bajo serios cuestionamientos. Prueba de esto son los conflictos con personas enfermas de cáncer y aquellas con capacidades diferentes, además de las protestas por mayor presupuesto para la salud. De hecho, uno de los argumentos para que Bolivia recurra a mercados privados de deuda fue la construcción de varios hospitales de tercer nivel, aunque luego estos no se entregaron.

Este fue el contexto en el que Bolivia debió enfrentar la pandemia de Covid-19, que obligó a las autoridades a imponer cuarentenas, cierre temporal de escuelas y restricciones de movimiento internacional y nacional. Estas medidas, aunque hoy parecen extremas, estaban fundamentadas en estudios internacionales que señalaban que sin ellas la mayor parte de la población boliviana se habría contagiado, con una proyección de más 50 mil decesos.

Evidentemente, la interrupción de las actividades cotidianas supuso un fuerte golpe económico para las familias, empresas y el propio Gobierno, por lo que se activó una serie de respuestas de emergencia que apuntaron a sostener la demanda de los hogares, la cadena de pagos y la liquidez en las empresas y el sistema financiero.

En total se dispuso de un paquete de ayudas por un monto superior al 28% del PIB, que incluyeron transferencias a los hogares, diferimientos en los pagos de impuestos y cuotas bancarias, líneas de liquidez destinadas a créditos baratos para pago de salarios y capital de trabajo para PYME, además de ventanillas de liquidez para preservar la estabilidad del sistema financiero. Ahora bien, junto con ese paquete de ayudas se pensó en un Plan de Recuperación que se plasmaba en el Decreto Supremo 4272, abrogado recientemente por el actual Gobierno.

Una de las características del D.S. 4272 era que tenía un componente fuerte en el ámbito financiero, y no porque se buscara beneficiarlo, sino porque gran parte del crecimiento de los últimos 15 años se dio facilitando el endeudamiento (familiar y empresarial), por lo que era evidente que al terminar el diferimiento era necesario contar con herramientas que eviten problemas aún más serios que los que trajo la pandemia.

Era claro que la recuperación iba a requerir más inversión por parte de las empresas y familias que no solo deberían reponer su capital de trabajo o incluso sus bienes de capital, sino que también requerirían de financiamiento para adaptarse a una nueva normalidad. La única manera de acceder a este capital, después de un periodo largo de cierre y ventas bajas o nulas, es a través de la reprogramación de deudas pasadas y/o nuevas líneas de crédito.

En el primer caso, el D.S. 4272 creaba el Fondo para la Reactivación (FORE), cuya finalidad era facilitar el financiamiento para la reprogramación de cartera, principalmente en los sectores de agricultura, industria, transporte, almacenamiento, comunicación, construcción, hoteles y restaurantes.

Solo con el FORE era probable que no se atiendan las nuevas necesidades de capital, por lo que fue necesario que el sistema financiero continúe otorgando créditos. Pero esto, en un momento en el que el sector productivo no había registrado ventas o ningún otro tipo de ingreso, era poco probable si el Estado no asumía el exceso de riesgo. Bajo este criterio se creó también el Fondo de Garantías Parciales (FOGAP), para garantizar las nuevas operaciones crediticias otorgadas durante la recuperación, de esta manera, mientras que el FORE permitía preservar la estabilidad del sistema financiero y de aquellos que ya tenían deudas, el FOGAP permitía mantener el acceso a nuevos créditos.

Ahora bien, ambas herramientas requerían inyecciones de capital al sistema financiero. Algunos gobiernos en el mundo optaron por hacerlo de manera directa, lo que implica, de alguna manera, una nacionalización del sistema financiero. En nuestro caso, la idea para fortalecer al sistema financiero pasaba por un mecanismo de titularización de cartera, que permitía la inyección de capitales que podían provenir del sector privado, local o internacional, e incluso desde organismos multilaterales, manteniendo una sana separación entre el Estado y las instituciones financieras, pero con una coordinación muy fuerte entre ambos actores.

Este esquema fue diseñado bajo un enfoque dirigido a facilitar el desarrollo del sector privado y se comprendía que las empresas y las familias, en una economía como la nuestra, son conceptos sumamente interrelacionados. Por eso, junto con este conjunto de medidas que eran el núcleo financiero, se tenían una serie de herramientas adicionales, como los créditos a tasas históricamente bajas, fondos de garantía para la vivienda social y medidas de apoyo sectorial entre otras.

Evidentemente, por las restricciones que la Asamblea Legislativa impuso en ese momento, varias de estas medidas no fueron implementadas con la velocidad que se requería, otras, como las que hemos descrito, requerían de más tiempo para su implementación (de hecho, debían ponerse en marcha al final del periodo de diferimiento).

José Gabriel Espinoza Yáñez es economista y exdirector del Banco Central de Bolivia