Universalizar el Régimen de Impuestos

El funcionamiento del gobierno en todos sus niveles, descansó en gran parte en los impuestos sobre la actividad petrolera y este hecho ha generado un comportamiento rentista de la población. La cultura rentista es contraria a la habilidad del gobierno para alcanzar una contribución equilibrada de todas las actividades económicas que se desarrollan en el país para garantizar el funcionamiento del Estado. Por otra parte, el aporte equilibrado de impuestos de la población y la conciencia contributiva de todos los habitantes, son la base para el ejercicio de los derechos de ciudadanía y el principio para que la población demande servicios públicos de sus gobernantes en los niveles nacional, departamental y local. Mientras la población continúe con la idea de que la renta de los recursos naturales es la que debe sostener el gasto público y el conjunto de inversiones estatales, cualquier iniciativa gubernamental de pacto fiscal difícilmente podrá modificar la lógica de recaudación tributaria y limitará el concepto del pacto fiscal a una simple distribución departamental o municipal de los recursos recaudados.

En los últimos años, el gobierno nacional ha podido incrementar las recaudaciones del Servicio de Impuestos Nacionales hasta la gestión 2014 año en el que se inicia una reducción importante en las recaudaciones producto de la contracción de la economía nacional. El gráfico adjunto permite apreciar la disminución progresiva de la proporción de los ingresos del Servicio de Impuestos Nacionales originadas en las actividades de extracción, refinado y comercialización de hidrocarburos que representaron el 20,7% el año 2017, mientras que el año 2006 la recaudación proveniente del sector hidrocarburos representaba el 39% de las recaudaciones tributarias a nivel nacional, lo que demuestra que el gobierno ha podido ampliar la base de aportantes al sistema de impuestos y reducir la dependencia fiscal de las recaudaciones de hidrocarburos. Sin embargo, el inicio de la crisis económica que puede visualizarse tiene lugar entre los años 2014 y 2015 con la reducción de las recaudaciones de impuestos totales no parece revertirse en el mediano plazo por las diferentes medidas que están contrayendo la economía mundial.

Durante el período de gobierno del MAS, entre los años 2006 y 2017, el Servicio de Impuestos Nacionales, logró recuperar el número de contribuyentes que existía el año 2003 y que se contrajo sustancialmente en el período 2002-2005 en el que se modificó el antiguo régimen del RUC por el del NIT y se eliminaron las actividades que no registraban movimiento. Durante la gestión de gobierno de Evo Morales, se  logró incrementar en algo más de 150.000 personas el número de contribuyentes de impuestos a nivel nacional, tarea que ha continuado en la última gestión y que debe continuar en los próximos años de manera sostenida.

El gran desafío que tiene el próximo gobierno es llevar adelante un pacto nacional sobre impuestos, con cuatro grandes objetivos nacionales: i) establecer principios de universalidad y progresividad que actualmente no existen en la cultura tributaria nacional, para que todos los bolivianos y bolivianas contribuyan al funcionamiento del sector público según los ingresos y utilidades que generen sus actividades económicas; ii) lograr una coparticipación equilibrada a nivel departamental y municipal a partir de los datos del último censo de población y vivienda; iii) concertar entre los niveles nacional, departamental y local una efectiva descentralización tributaria y poner en plena vigencia los principios autonómicos declarados en la nueva constitución y ley de autonomías y, finalmente, iv) alcanzar una gestión recaudadora de impuestos en todos los niveles de gobierno eficiente, transparente y exenta de corrupción. Los datos que se ofrecen a continuación, sirven para sustentar el logro de los cuatro objetivos del nuevo pacto nacional sobre impuestos.

En los últimos diez años se observa un “crecimiento y luego relajamiento de la presión tributaria” sobre las actividades económicas que se desarrollan en el país (ver los tres gráficos adjuntos en los que se relaciona el total de recaudaciones por sector económico, dividido entre el producto interno bruto de esos sectores).

En casi todos los sectores económicos, el gobierno ha logrado recaudar una mayor proporción de impuestos en relación al PIB, lo que demuestra, de manera general, una mayor eficacia del Servicio Nacional de Impuestos. Sin embargo, se constata una reducción desde el 2015, que es contradictoria con las tasas de crecimiento de la economía que ha divulgado el gobierno.

Se puede percibir que los sectores industrial y comercial, tienen una presión tributaria por encima del 30% del valor generado en cada sector, mientras que en el sector pecuario apenas aporta el 2% del producto generado y los productos agrícolas destinados a la agroindustria entre el 2 y 6%. Por su parte, los sectores transporte y restaurantes están aportando entre el 5 y 8% del valor añadido que generan estas actividades. Las recaudaciones mineras tienen un comportamiento errático que ha variado entre el 6 y 10% del valor generado por esta actividad.

Estas diferencias se explican por los altos niveles de evasión en todos los sectores de la economía y las políticas tributarias diferenciadas que se aplican a los sectores agropecuario, comercial y de servicios.

Considerando:
…que proclamadas por la Asamblea de estas provincias su absoluta independencia, libertad e igualdad civil, dejaron de existir las clases privilegiadas, … que la contribución directa entre todos los ciudadanos, con proporción a las propiedades que poseen, a las ciencias o artes que profesan, y a la industria de cada uno, los hace concurrir de un modo equitativo e igual al sostenimiento de las cartas del estado…

Decreto:
… se establecerá en la decretada república boliviana, desde el mes de enero entrante, la contribución directa que se entenderá: 1º personal, 2º contribución sobre los predios de las propiedades, y 3º sobre las rentas anuales que produzcan las ciencias, artes e industrias a los profesores de ellas, … todo hombre, indistintamente desde la edad de dieciocho años, hasta los sesenta, pagará tres pesos de contribución personal,
… los predios rústicos contribuirán anualmente el cuatro por ciento sobre la cantidad en que estuvieran arrendados. Los cultivados por sus propios dueños, contribuirán el tres por ciento sobre la cantidad que produciría en arrendamiento,
… los predios urbanos contribuirán el tres por ciento sobre el valor del arrendamiento que produzcan, y si los ocupasen sus propios dueños, contribuirán el dos por ciento sobre el arrendamiento que se avalúe.
…los abogados, los médicos, los cirujanos, los escribanos y los boticarios contribuirán el cuatro por ciento sobre la ganancia de 500 pesos que se le calcula,
… los almaceneros y tenderos sobre la ganancia de 1.200 pesos anuales, contribuirán el seis por ciento. (Dado en el palacio de gobierno, en Chuquisaca, a 22 de diciembre de 1825)

Las recaudaciones de impuestos tienen mucha heterogeneidad entre los departamentos del país,  debido a las diferencias en el desarrollo económico de cada región y a la preponderancia de las actividades económicas que, como se ha visto, tienen gravámenes tributarios diferenciados.

Sin considerar las recaudaciones provenientes de la producción de hidrocarburos, las recaudaciones de impuestos el año 2017, varían desde un mínimo de Bs. 256 ($us37) por habitante, en el departamento de Pando; hasta un máximo de Bs. 4,101 ($us598) por habitante, en el departamento de La Paz (Ver gráficos adjuntos con las recaudaciones por habitante en los nueve departamentos del país en el período 2000-2017).

Esta desigualdad es producto de la construcción histórica del estado plurinacional y ha generado muchas tensiones internas, las mismas que aún no se han resuelto definitivamente y deben ser encaradas con el pacto fiscal que debe buscar y alcanzar el próximo gobierno.

En la recaudación de impuestos municipales vigentes en el país (impuesto a la propiedad de bienes muebles e inmuebles IPBI y transferencias de éste tipo de bienes), se encuentran las mismas diferencias regionales que en las recaudaciones por habitante, como puede apreciarse en el gráfico adjunto.

Mientras en La Paz se logra recaudar un promedio de Bs. 797 por habitante, en tres ciudades de Bolivia (Potosí, Cobija y Trinidad), las recaudaciones son menores a Bs. 250 por habitante y en cuatro ciudades se recauda entre Bs. 300 y 500 por habitante.

Esta situación sólo puede explicarse porque en realidad, el número de contribuyentes de los impuestos municipales representan una ínfima proporción de la población de las principales ciudades del país, debido a enormes debilidades de los sistemas de catastro municipal y porque todas las medidas que se propongan incrementar las recaudaciones tributarias no son políticamente bien recibidas por la población.

En los municipios que tienen ciudades intermedias con poblaciones de 50.000 a 200.000 habitantes, cuatro de ellos tienen recaudaciones entre 200 y 300 Bs/hab (Quillacollo, Sacaba, Yacuiba y Montero) y los restantes tienen recaudaciones menores a Bs. 100. Por su parte en las poblaciones entre 20.000 y 50.000 habitantes, la situación es vergonzosa, ya que las recaudaciones por el impuesto a la propiedad de bienes inmuebles representan entre 10 y 60 Bs por vivienda, lo que podría ser muestra de una cultura de resistencia tributaria en los pequeños centros poblados.

El extremo de esta situación se presenta en 254 municipios del país que tienen menos de 20.000 habitantes. Entre este grupo de pequeños gobiernos municipales, en 90 de ellos toda la población es rural, sin embargo en los otros 145 municipios si existen centros poblados mayores de 2.000 habitantes, por lo que se consideran poblaciones urbanas por tanto debieran ser sujetos pasivos del IPBI. En estos municipios reside el 22% de la población boliviana y las recaudaciones del IPBI no alcanzan a 10 Bs por vivienda en promedio.

Urge como solución a la problemática tributaria descrita, un pacto fiscal en el que participen las organizaciones sociales y empresariales del país y se consideren los aspectos más críticos de la problemática descrita que son la falta de universalidad en los tributos a nivel sectorial y la heterogeneidad regional. Esta visión contrapone al Pacto Fiscal anunciado en el marco de la Ley de Autonomías vigente, que solamente busca consensos para distribuir los impuestos nacionales entre los diferentes niveles de gobierno local (gobernaciones y municipios).

Los aspectos que debería contemplarse en el debate electoral y en la futura gestión de gobierno en relación al tema tributario son los siguientes:

i)   ¿Es posible definir una nueva bolsa común de recaudaciones nacionales que incluyan el IDH con otros impuestos sujetos a coparticipación, para lograr una distribución equilibrada por habitante de cada departamento a partir de los datos del último censo de población?. Este objetivo debiera estar orientado por la proclama de Andrés Ibáñez, retomada para sustentar la Ley de Autonomías que “todos somos iguales”.

ii)  ¿Es viable integrar progresivamente el régimen agropecuario, integrado y simplificado al régimen tributario general y adoptar una política universal de facturación para todas las actividades económicas desarrolladas en el territorio nacional?

iii) ¿Podría modificarse el actual régimen al impuesto a las utilidades de empresas (y no exclusivo como se ha instaurado para el sistema de intermediación financiera), introduciendo el carácter progresivo a este impuesto en función al volumen de utilidades de cada gestión?

iv) ¿Será factible simplificar el sistema impositivo, eliminando los regímenes especiales y algunos impuestos como el impuesto a las transacciones, el impuesto a las transacciones financieras, la compensación del IT con el Impuesto a las Utilidades de Empresas?

v)  ¿Es viable instaurar un impuesto universal a la renta personal, el mismo que tenga carácter progresivo en función al ingreso de la población? De ser así, este impuesto, debiera ser aprobado mediante leyes departamentales en el marco de lo establecido en el inciso 23 del art. 300 de la constitución política del estado.

vi) ¿Es lógico pensar en una posible concertación entre el gobierno central y los gobiernos departamentales y municipales autónomos, que busque la descentralización en las recaudaciones tributarias? Este nivel de concertación entre los gobiernos central, departamentales y municipales podría buscar dos grandes objetivos: i) definir resultados anuales de registro municipal de contribuyentes y establecimientos económicos para que el gobierno central coparticipe los impuestos de carácter nacional o los afecte por evasión o ineficiencia en los gobiernos subnacionales y ii) simplificar y desburocratizar el sistema de registro en el SIN para desincentivar la evasión tributaria.

vii) En el marco de la actual ley de autonomías para los gobiernos departamentales y municipales, ¿no es razonable proponer resultados crecientes para las metas de recaudación de impuestos municipales a partir de la universalización de los catastros urbanos que graban el derecho propietario y las transferencias de bienes muebles e inmuebles en todos los municipios del Estado Plurinacional?

viii) ¿No debiera promoverse el registro o empadronamiento vehicular por municipio de residencia del propietario para su contribución a los gobiernos autónomos, en lugar de fomentar desde esas instancias locales el crecimiento de un parque automotor chuto? Llama la atención que el crecimiento del parque automotor registrado entre 2005 y 2018 (536,578 unidades a fines del 2005 hasta 1,910,127 unidades el año 2018) no guarda relación con la emisión de nuevas placas de circulación (4,5 millones de placas aproximadamente desde 2005, más o menos desde la placa 2500 XXX hasta la 5300 XXX), lo que permite imaginar un sistema muy complejo de corrupción para facilitar progresivamente papeles a los vehículos chutos que no cuentan con placa de circulación.

Fuentes utilizadas para la elaboración propia de los gráficos:

http://www.ine.gob.bo (proyecciones de población 2012-2020 y cuentas nacionales para el PIB por actividad económica)
http://www.udape.gob.bo (estadísticas sector fiscal)
http://www.economiayfinanzas.gob.bo (estados financieros gobiernos municipales)

El autor es economista