¿Qué dicen los candidatos sobre la subvención a los combustibles?

La problemática de la subvención a los combustibles fósiles tiene una larga data a nivel internacional. La Agencia Internacional de Energía estima que la magnitud de los subsidios a productores  y consumidores fue de US$ 302,396 millones en la gestión 2017 (Fossil Fuel Subsidies Database OECD-IEA), frente a 271,073 millones en la gestión 2016. Considerando la población mundial, de manera ligera, la subvención en ambos años registra un promedio de US$ 40 por persona.

La situación en Bolivia es similar y la decisión de subvencionar el consumo interno se arrastra desde principios del 2001, año en el que se abandonó la desregulación del precio de los combustibles y de la energía eléctrica, pasando hacia una política fuertemente proteccionista del consumidor interno. Bolivia está importando combustibles en volúmenes cada vez mayores, ya que la producción nacional no abastece la demanda interna, la misma que ha crecido por el incremento del parque automotor y la fuerte expansión de las actividades productivas y comerciales de los últimos años.

Los precios que paga el país por los combustibles que importa son mucho mayores a los precios de venta en el mercado interno y en esta diferencia radica la necesidad de subvención por parte del Estado. En los gráficos adjuntos se muestra cómo han variado los precios del diesel y gasolina importados en el período 2005-2019, respecto al precio congelado de ambos combustibles en el mercado interno.

Una estimación propia del valor de la subvención de los dos combustibles de origen fósil se presenta en la tabla adjunta que presenta los volúmenes importados de gasolina y diesel oil y la diferencia entre los precios de importación (CIF frontera más gravámenes arancelarios) y los precios de venta de ambos combustibles en el mercado interno.

Fuente: Elaboración propia con Base de Datos de Comercio Exterior del Instituto Nacional de Estadística

La disminución registrada en la producción interna de petróleo y condensado es producto del agotamiento natural de los campos que se encuentran en explotación y de las reducidas inversiones en exploración de nuevos prospectos. El gráfico adjunto revela que después del máximo alcanzado el año 2014, se ha iniciado un descenso en la producción de casi todas las contratistas de YPFB (excepto Repsol y Total E&P), dando como resultado de esa declinación natural una producción de alrededor de 9,000 barriles diarios de petróleo menos que hace 5 años. Este volumen, se está reemplazando con importaciones crecientes de productos terminados, a precios de compra fluctuantes, como es característica en el mercado internacional de estos bienes.

Una disminución similar se registra en la producción de gas natural, como se puede observar en siguiente gráfico.

Esta información no está actualizada en las páginas del Ministerio de Hidrocarburos, ni en la de YPFB. Sin embargo, se conoce que durante la gestión 2018, el volumen de crudo procesado en las refinerías se contrajo desde un promedio de 54,655 barriles diarios el mes de enero a solamente 37,471 barriles diarios el mes de diciembre. Este dato, procedente de la Agencia Nacional de Hidrocarburos [ANH] ratifica la contracción sostenida de la producción interna de petróleo crudo y condensado.

Por otra parte, la información que resumen los gráficos siguientes, dan cuenta de una reducción de las reservas de petróleo y gas natural que se origina en los reducidos niveles de inversión exploratoria de los últimos años.

Los datos de los cuatro gráficos y la tabla precedentes revelan que, en pocos años más, el abastecimiento de la demanda interna de combustibles fósiles deberá sostenerse en importaciones de crudo o de productos terminados. Esta situación no debe ocultarse a la población ya que las importaciones del 2018 equivalen al 35% del volumen de petróleo y condensado producido internamente. Por tanto la necesidad de sincerar la situación de la empresa estatal del petróleo y de los precios a los que el país adquiere los combustibles destinados al mercado interno es ineludible e inminente.

El incremento de la demanda de combustibles fósiles se ha originado en el crecimiento del parque automotor, desde 536,578 unidades a fines del 2005, hasta 1,910,127 unidades el año 2018. Esta expansión alentada por el congelamiento de precios ha dado como resultado que el transporte se convierta en una de las principales fuentes de autoempleo en las principales ciudades del país, lo que dificulta el sinceramiento de precios por los efectos sociales que conlleva la medida.

El crecimiento de la superficie cultivada de la agricultura nacional. es otro de los factores que ha contribuido al incremento de la demanda de combustibles. El año 2000 solamente se cultivaban 2 millones de hectáreas, mientras que el año 2017 el país llegó a cultivar 3.5 millones de hectáreas. Esta situación necesita más diesel tanto para las actividades de siembra y cosecha, como para el transporte de los productos agropecuarios a diferentes puntos de venta en el mercado nacional y en el exterior del país.

La subvención de los combustibles puede considerarse como un mecanismo de redistribución de la renta nacional entre todas las familias del estado plurinacional, pero más rigurosamente aparece como un mecanismo de transferencia de ingresos públicos hacia grupos sociales que tienen mucho poder económico y político. Estos grupos son el transporte interdepartamental y de carga, el transporte urbano y los agroindustriales del oriente del país; ya que los impuestos netos pagados por estos tres sectores son mínimos comparados con los niveles de gasto del estado plurinacional para facilitar sus actividades económicas.

Las cifras de compras de gasolina y diesel en los mercados externos deben llamar la atención de cualquier político; sin embargo, no se ha realizado ninguna investigación rigurosa sobre los detalles que facilitan la compleja logística de abastecimiento del mercado interno de combustibles.

• ¿Son transparentes las compras que realiza YPFB en el marco del Decreto y Reglamento de Contrataciones Directas, teniendo en cuenta variaciones diarias de precios y la enorme oferta de empresas de refinación y comercialización en los países vecinos en los que se adquieren la gasolina y el diesel?
• ¿Por qué se importan productos terminados en lugar de importar crudo? ¿Las ampliaciones de la capacidad de refinación en los últimos años, son compatibles con las calidades de crudo que el país necesitará importar en el mediano plazo?
• Si se estima que los volúmenes importados de gasolina y diesel requieren más de 150 cisternas diarios de 35,000 litros para garantizar el abastecimiento del mercado nacional. ¿Cómo se contrata esos servicios de transporte? ¿Cómo se garantiza que funcionarios de YPFB o jerarcas de los gobiernos de turno no lucren con estas contrataciones?
• ¿Cómo se controlan los volúmenes comprados y entregados? ¿Con qué atrasos se pagan los servicios de transporte?
• ¿Qué rol juega la autoridad de control social y fiscalización de hidrocarburos (ANH) en el registro de empresas de transporte?
• ¿Qué rol juega la Unidad de Investigaciones Financieras en el control de ganancias ilícitas producto de este tipo de contratos?
• ¿Qué rol ha jugado el Servicio de Impuestos Nacionales en la fiscalización tributaria de los proveedores de estos servicios?
• ¿Cómo se está preparando el país para garantizar el futuro abastecimiento de combustibles fósiles en el mercado interno?

La subvención a los combustibles fósiles no puede sostenerse indefinidamente, pues inviabiliza otras inversiones del sector público, especialmente las inversiones en el mismo sector hidrocarburos que demanda recursos cada vez mayores para el mismo objetivo; por tanto, es indispensable proponer medidas para encarar este problema en el futuro próximo. Las medidas que se sugiere discutir en la campaña electoral y en la próxima gestión de gobierno son las siguientes:

i)     ¿Es posible concertar un amplio pacto social de gobernabilidad basado en una política de comunicación que informe a la población sobre la problemática de los hidrocarburos, orientada a viabilizar un acuerdo de eliminación de la subvención a los combustibles, buscando la nivelación progresiva de los precios de los derivados de hidrocarburos con los precios de importación?

ii)    Si en el plazo de dos años a partir de la concertación nacional se aplicara un incremento semanal de dos centavos de boliviano (Bs.0.02 por litro por semana) a los precios de la gasolina y de 1 centavo coma cinco de boliviano (Bs.0.015 por litro por semana) para el precio del diesel, en el lapso de dos años el precio de compra de ambos combustibles no necesitará subvenciones y YPFB podría disponer al menos unos US$ 500 millones anuales para nuevas inversiones en prospección, desarrollo de nuevos campos y finalmente inversiones en ductos para conectar los nuevos prospectos con la infraestructura de refinación y comercialización.

iii)   Las áreas reservadas para YPFB en el noroeste del país, bloque Madre de Dios, Cobija y adyacentes, debieran priorizarse para prospección exploratoria con los recursos obtenidos por el concepto de nivelación progresiva de precios del mercado interno. Por la cuantía de las inversiones que se requiere para el desarrollo de estas áreas fiscales, YPFB debe seleccionar un socio operador que acompañe a la empresa estatal en el desarrollo de esos campos y su interconexión futura con el sistema de ductos y refinerías.

iv)   Las autoridades de YPFB a cargo de la administración de los servicios de importación y contratación de servicios de transporte de combustibles, debieran ser objeto de una minuciosa investigación paralela al proceso de negociación del pacto social de gobernabilidad.

v)    Por otra parte, ya que se ha iniciado la provisión de etanol anhidro y biodiesel, es necesario concertar con proveedores nacionales mecanismos para la determinación del precio de ambos sustitutos de las importaciones de gasolina y diesel, de tal forma que puedan utilizarse estos biocombustibles a largo plazo. De esta forma, se podrán garantizar las inversiones necesarias en ambos rubros y un acuerdo sólido con los agroindustriales involucrados y el conjunto de proveedores de las materias primas necesarias. 

vi)   Esta opción es otra modalidad de subvención a los combustibles fósiles, ya que de ninguna manera se retribuye un precio acorde con los costos de producción de etanol o biodiesel que reconozca una rentabilidad razonable por las inversiones realizadas. De todas formas, el hecho de generar internamente una actividad económica de largo plazo es más conveniente que continuar con la lógica de importación de combustibles de origen no renovable.

vii)  Otro tema para el debate debiera estar centrado en producir biodiesel a partir de aceites comestibles (soya transgénica) o bien, impulsar el biodiesel derivado de la Jatropha curcas (especie forestal que se desarrolla en suelos marginales de valles meso térmicos donde la pequeña propiedad campesina podría beneficiarse de un cultivo perenne que les generaría ingresos estables a largo plazo), el mecanismo de subvención hacia pequeños productores puede tener un impacto social y ambiental mucho mayor que en el caso de la soya.

viii) Como parte del pacto social de gobernabilidad, se siguiere discutir la institucionalización de un régimen integrado de control de precios en el mercado interno, a cargo de gobiernos municipales y departamentales, que elimine la especulación comercial en los bienes de consumo masivo (alimentos básicamente) y que anualmente determine los incrementos de tarifas de transporte urbano, interdepartamental y de carga (por pasajero, por unidad de peso o por km recorrido).

ix)     En el debate para el pacto social propuesto se sugiere incluir la modificación del precio el gas natural para generación de electricidad destinada al consumo nacional, ya que dicho precio se encuentra congelado desde principios de la década del 2000 y este hecho inviabiliza inversiones en energías alternativas que tienen inversiones por MW instalado mayores que la inversión para plantas termoeléctricas.

x)    Producto de esta medida, las regiones productoras podrán disponer una mayor remuneración en boca de pozo por el gas natural destinado al mercado interno, permitiendo mejores ingresos por regalías y por consiguiente que las gobernaciones de departamentos productores puedan generar nuevas inversiones.

xi)   Como parte del pacto social, el precio del gas natural vehicular en el mercado interno no requiere ser modificado, ya que su valor excede los actuales precios de exportación de Gas Natural al Brasil y Argentina. Esta situación deberá sustentar nuevas acciones para facilitar la reconversión de motores a gasolina por GNV.

xii)  Finalmente el pacto debiera servir para orientar a la población de las áreas petroleras potenciales en diferentes regiones del país para garantizar las futuras labores de exploración, desarrollo de campos y tendido de ductos para interconectarlos con el mercado interno.

El autor es economista